2000万投资，输给了一棵“树”

普华有策的报告数据显示，中国智慧城市市场规模由2020年的15万亿元增长至2025年的45.3万亿元左右，复合年增长率为25.2％，预计2026年中国智慧城市市场规模将达到55.5万亿元左右。

在一些特定领域的垂直管理上，城市智慧化已颇具成效。多位专家提到，在单个系统的智能化改造上，公众确实已享受到触手可及的便利，例如高度普及的医院在线挂号、政府政务大厅的“一网通办”等系统。

与此同时，建设中仍存在一些问题。同济大学政治与国际关系学院副教授魏程琳指出，部分地方推进智慧城市建设时，盲目追求超前布局，甚至以大城市标准建设县域项目，导致治理需求与技术投入脱节。“有些地方热衷于建设超级大屏、集中展示数据，却未真正回应基层治理和居民需求，脱离现实需求，演变为形式主义。”

2026年3月，重庆市沙坪坝区数字化城市管理中心，城市运行管理平台上显示的实时数据。

建而不用

陈智是一位从事水务行业多年的技术人员，在走访北方某县的智慧水务中心时，连续好几年，他从没见过该信息中心开门。他感觉，虽然智慧水务发展得如火如荼，但有时候是企业做一个漂亮的数据界面，提供给政府，屏越多越“智慧”，大屏演示完，项目也就结束了。

数据是智慧城市的核心，这是从业人员的共识。数据的收集者往往是基层办事人员，某种层面上，他们充当的是“数据标注工”的角色。

林建华在西南某市街道办事处工作，这几年市里在规划建设“15分钟生活圈”的数字接口，本意是让居民在线查看周边的便民设施。

繁重的数据录入与维护任务全压在了街道和社区身上。上级要求的颗粒度很细，门牌号、地图定点、运营时间、服务内容，甚至现场照片缺一不可。被录入的设施也需层层筛选，要求必须是公共设施或公办民营，如果是商业设施，则需有免费服务才行。

但现实中，很多社区的物理基建达不到标准。为了在每年10月的系统验收中过关，林建华和同事们只能集中凑数。林建华举了一个例子，登录系统显示某处有免费的羽毛球场，但实际上，羽毛球场在学校或私人小区，并不对外开放。

居民按图索骥就会吃闭门羹，去投诉，“那相关的镇街以及牵头部门就很被动”。因此，他们只能对这个智慧接口采取“冷处理”，这边要录入数据、验收，那边却并不推广居民使用。“登记的200个具有各类功能的设施，目前对外展示的可能只有30个。”林建华说。

在数据收集端就陷入僵局，从设计院转行智慧城市建设的刘思维也有同样感受。他的工作是将施工现场的信息数字化，汇总后报告给相关部门。智慧系统要求工人们每天多次打卡、上传现场不同角度的照片，填写当天的物料消耗，要精确到小数点。他很快发现，现场施工人员不愿意频繁操作烦琐的表格，收上来的要么是空白，要么是连续好几天都一模一样的数据。

即便跨过了前端收集的难关，获取了真实数据，这些数据在系统内部的流转也面临问题。

陈智说，他所在的智慧水务项目，建设初衷是让水务部门实现精准调节和降低吨水耗，但完整的系统往往被切割成营收、漏控、地理信息、生产调度等多个独立平台，无法对完整数据进行分析，水务部门也就无法进行精准调节。“一些智慧城市项目只能看不能用，所谓‘看’就是在大屏幕上演示一些收集好的死数据，实际运行依然靠老一套方式。”陈智说。

实时数据无法横向打通是普遍现象。刘岱宗说，一些政府部门往往强调数据安全，形成一个个“数据孤岛”。部门间即便进行数据交换，底层机制也根本对不齐，“比如这边的GPS是5秒传一次，那边是15秒传一次，更新频率不一致，接口也没办法统一”。

无论是政务服务的管理者还是使用者，都对“建而不用”的数字形式主义问题有切身体会。2025年，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅通报内蒙古自治区住房和城乡建设厅在政务服务中搞“面子工程”，当地建设“互联网+政务服务”场所时，背离实际需求，建设了48块液晶屏，总面积达105平方米，其中三块屏幕面积达76平方米，耗资227万元。然而，这些投资巨大的设备主要用于接待参观，平时几乎不对公众开放。同时，投资1200万元建设的6个政务服务信息系统，有的建成即停用，有的长期闲置，造成严重资源浪费。

山东大学社会治理研究基地研究员李欢欢等人发表的一项研究显示，他们在2021年至2023年间对某县进行了实地调研，发现该县自建的四个数字系统均陷入“建而不用”的困境。

例如，该县的惠企政策直达系统建成后7个月内，企业实际政策申报次数为0次，兑现政策扶持金额0元，在建成后几乎处于搁置状态；政务服务微信预约系统投入使用后的26个月里，实际预约记录仅59次；数字“三农”平台建成半年后核心功能陆续停用，远程监测设备仅剩1个摄像头正常工作；数字图书馆移动应用则因下载量与活跃度双低，功能形同虚设。

该研究总结道：“数字系统‘建而不用’的问题，不仅造成了资源浪费，硬件采购、系统开发、运维投入等资金沉淀，而且造成了转型阻滞，拖慢数字政府建设进程；也导致了信任损耗，降低公众对数字化服务的认同感。”

吹大泡沫

多位受访者表示，前些年，一些县域在考核压力下仓促上马建设智慧城市，往往“先申报后规划”。

自2010年起，中国开始进行智慧城市建设的小范围探索。国家信息化中心的数据显示，截至2019年12月，全国所有副省级以上城市、95％以上的地级市、50％以上的县级市提出了智慧城市建设计划。

当时，住房城乡建设部启动了国家智慧城市试点，首批90个试点名单于2013年公布。刘岱宗回忆，那时正值新型城镇化大规模扩张的阶段，城市需要承接新增人口和产业，而“智慧城市”恰好提供了一个切入点。他形容，“决策逻辑大概只有一条：先抢帽子”。

留给地方政府的决策时间极短。此前曾有媒体报道，制定一个完整的总体规划和顶层设计需要4至6个月的时间，但实际留给城市的申报时间只有40至59天。

在极限的时间压力下，为了申报成功，一些不了解智慧城市概念的政府部门，只能将主导权拱手让给规划类企业、设备制造商或集成商。住房城乡建设部一位主管领导在一次内部试点培训会上指出，首批智慧城市试点申报时，存在多个城市申报材料相同的情况，有的城市的申报材料上甚至写着其他城市的名字。

最终，住房城乡建设部没有对试点城市采取财政拨款形式。即便如此，各地的申报热情依然不减。《中国智慧城市长效运营研究报告（2021）》显示，2016、2019年将新型智慧城市建设纳入政府绩效考核体系的地级及以上城市分别达到61.36％和65.45％。

此外，多位受访者都注意到，商业互联网和硬件公司推波助澜，吹大泡沫。一位熟悉政府招标的业内人士透露，部分感知硬件厂商搞“碰瓷”式营销套路，原本只生产违章抓拍摄像头等单一设备，却把自身包装为“全域交通智能解决方案提供商”，以“整体解决方案”名义参与采购。

还有部分云服务企业借“城市大脑”“政务云”等概念，通过“硬件采购+长期运维”模式深度绑定地方财政。一旦政府无力承担后续高昂的运维费和云服务费，平台的运行就陷入瘫痪。

“地方建设智慧城市确实需要具有一定的超前性，但这个尺度的把握至关重要——究竟是超前10年，还是20年、30年？”魏程琳认为，一线城市的智慧城市落地，往往是以解决事情为导向，针对具体的城市痛点和真实需求进行建设。相比之下，一个县城的城区人口可能仅有20万左右，其面临的事务复杂度与信息量完全不同。“一些地方热衷于打造超级大屏，强行将数据全部集成。实际上，基层的行政配置、社会真实需求根本无法与之匹配。”

陈智所在的水务公司位于中部某市，常住人口接近500万，建设智慧水务系统时，政府对标的却是省会常住人口超过2000万的大城市系统。“一些决策者盲目跟风，要求项目功能齐全、技术先进，只停留在‘有没有’层面，而不考虑‘好不好用’。”陈智总结。

2023年9月，全球可持续交通高峰论坛期间，人们观看展会展示的智慧交通城市场景。

何去何从

不久前，林建华接到上级的最新通知，今年“15分钟生活圈”将迎来变化，核心要求是“必须做实、必须向公众开放”。

他们的应对策略是“用服务弥补基建”。例如，系统里承诺有公共健身点，但辖区内确实没有空地和资金去建，怎么办？街道便挪用其他名目的经费，在街道办事处的办公区里腾出地方，摆上几台健身器材，凑成“公共健身点”，如果居民要求使用，就放他进来。

刘岱宗认为，这反映了当前的智慧基建实际超前于物理基建，本质是用数据中心大楼和大屏包装一个“数字贴皮”。不过，这几年他观察到，大屏变少了，“智慧城市”这个词在地方文件中出现的频率也在下降，取而代之的，是城市的数字化转型。这也意味着，地方政府意识到，智慧城市最终是一个运营计划，建设不需要再加增量，而是用好存量。

这种降温一方面是地方财政趋紧下主动“挤泡沫”，另一方面则是国家宏观政策的转向。2025年，中央时隔10年再次召开中央城市工作会议，明确传递出信号，城市发展正从粗放式的“增量建设”向精细化的“存量更新”转变。普华有策发布的《“十五五”智慧城市行业细分市场调研及投资战略规划报告》也显示，2029年中国智慧城市ICT市场投资规模有望超过1.3万亿，与前一周期相比，增速有所放缓，市场正从高速扩张转向稳健、理性增长阶段。

潮水慢慢退去，留给地方政府的难题浮出水面：那些已经斥巨资建好的系统，究竟该如何处置？

刘岱宗总结了目前基层的三类应对姿态。最普遍的是“体面维持”，即平时关闭耗电的大屏与模块，仅在领导参观检查时开启展示，只维持最基本的数据上报功能。魏程琳认为，对于很多没有实际使用但消耗大的项目，“这是相对比较理性的状态”。

其次是“静默等待”，由于无力支付高昂的运维和人员编制费用，系统停止更新，相关人员转岗，如同“冬眠”般等待未来可能出现的新机遇。

还有部分城市尝试第三条路，“寻找活路”，即主动寻找应用场景，尝试将沉淀的数据转化为资产进行运营造血。

想要走第三条路，打通数据与管理体制的梗阻是绕不开的命题。

刘岱宗曾经受邀去国内某城市参观智慧交通项目。当时，交管部门向考察团展示了在核心十字路口安装的最先进的自动摄像头，耗资2000万元，宣称能够通过图像自动计数，实时测算交通流量。

参观过程中，他顺手点开了其中一个未在主屏展示的摄像头画面。出乎所有人意料，屏幕上是随风摇曳的浓密绿叶。原本滔滔不绝介绍经验的人傻眼了，默默不语。原来，正值夏季，这枚造价昂贵的摄像头正前方，恰好有一棵长势茂盛的树，繁茂的枝叶将摄像头的视线挡得严严实实。

“这棵树归园林部门管，但园林部门根本不知道这个项目的存在，当然也不会去特意修剪枝叶。”刘岱宗说。

国家信息中心信息化和产业发展部主任单志广曾在接受采访时指出，智慧城市就像一艘航母，需要更强调多个系统之间的关联协调，科学地开展顶层设计。“要更加尊重治理对象，包括治理载体的发展规律，即需要把城市当作生命体、有机体和智能体来看待。只有这样才能在未来通过技术提高智慧城市的治理水平。”

如何让“大头娃娃”长出手脚？受访专家普遍认为，必须重塑政企合作与基层数字治理的底层逻辑。

刘岱宗建议，地方政府在立项后，不仅要考核系统的建设进度，更要将后期的运营效果、解决问题的数量以及公众满意度作为硬性指标。“如果企业交付的系统达不到解决实际问题的效果，就必须承担后果，让项目真正对运营结果负责。”

与此同时，建设的思维应从宏大的一张蓝图式铺开，转向小场景切入。“比如，不要妄图一步到位解决大交通问题，而是解决自行车的停放问题、电动自行车的充电安全问题。解决问题越小，对系统性问题的触达率越高。”刘岱宗说。